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开足马力补齐农业今世化优秀短板,基层考察报
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着力补齐农业现代化突出短板

郭晓鸣

农业“补短板”需要“补什么”

(一)认清农业“短板”的基本类型

农业“短板”是影响农业发展速度与水平、质量与效益的抑制性因素。实地调研显示,地方各级涉农干部和新型主体反映的农业“短板”主要有4种类型:要素数量型,如农业人口多、自然资源少、基础设施差等;要素质量型,如劳动力年龄、知识老化、土地质量较差、生态环境污染、技术与装备落后等;要素配置型,如农地经营规模小、生产成本高、产业发展不足等;体制政策型,如农业公共管理不规范,农业公共政策、法律和制度体系不健全等。

(二)判断农业“短板”的调研依据

为准确掌握农业短板“突出程度”,调研组列举了16个可能影响农业发展的“短板”因素,要求受访者依其对“短板”因素“突出程度”的认识,在“1-10分”区间内从高到低打分,分值越高表明“短板”越突出。结果显示:

16个“短板”因素平均得分在6.3-7.8分之间,均高于5分,说明都是受访者认为的影响农业发展的“短板”因素。其中,影响程度“非常突出”的有5个(平均分7.8-7.5):高标准农田比例低,农业基础设施落后;人多地少,经营规模小;金融、社会资本“支农”不够,投入不足;劳动力年龄、知识老化,普通农户种养水平低;资源开发过度,水土污染大。影响程度“突出”的有9个(平均分7.4-6.5):财政支农力度小;农村二三产业落后;新型主体质量不高;“优质”农产品不“优价”;农产品质量安全监管不到位;市场体系不健全;社会化服务不足;新技术、适应性农机供给不足;农产品进出口调控不利。影响程度比较突出的有2个(平均分6.3):农业行政管理体制改革滞后;农业政策、法律和制度体系不健全。

——来自7省基层的调查报告

农业供给侧结构性改革的根本目标是提高农业综合效益和竞争力,需要破解的基本难题是资源错配、供需脱节、市场扭曲的矛盾,核心就是要优化农业资源配置,减少无效供给,解决农业结构调整难和农民增收难的两难困境。进一步推进农业供给侧结构性改革,必须坚定不移地走深化改革之路,着眼于消除体制和政策对供给端形成的严重束缚,通过制度创新和政策突破,推动农产品供给适应不断发展变化的需求,推动改革取得实效。

农业“补短板”应该“谁来补”

解决了需要“补什么”的问题,但并不是所有需要补的“短板”都必须补、能够补。必须在甄别“短板”性质、确定“应补”范围基础上,解决“谁来补”的问题。

(一)甄别农业“短板”性质

调研发现,尽管受访者把16个可能性“短板”都认定为影响农业发展的突出“短板”,但是受访者也普遍反映,有些现实“短板”是“很难补”的,有些是不能“直接补”的。比如,影响“生产体系”构建的“土地资源少”短板,作为不可再生资源是“很难补”甚至根本“无法补”的;影响“经营体系”构建的“农业人口多”“农地经营规模小”等短板,属于需要采取间接、迂回的“补短”方式、长时期才能解决的,不宜采取“快速”“强行”补短方式。

(二)确定农业“补短”主体

党的十八届三中全会强调要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,与当今比较流行的“新公共管理理论”倡导的理念基本一致。其理论要义是,政府与市场不是此消彼长的关系,而是有机统一、优势互补、相辅相成的;市场决定性作用的着力点就是“资源配置”,政府作用的着力点就是弥补市场失灵,并制定规则、维护公平。这一理论不仅为“补短板”提供了基本思路和具体方法,重要的是解决了“谁来补”的主体性问题。属于市场配置资源的“短板”问题,应该交给市场去“补齐”,如农村二三产业落后;新型主体质量不高;“优质”农产品不“优价”等。单靠市场难以“补齐”的农业短板,应该交给政府去解决,或者在政府的支持引导下,由市场组织或者第三方组织解决。

(三)明确政府“补短”责任

政府补齐农业“短板”的主要责任包括:一是补齐“中低产田比例大,农业基础设施落后”之短,二是补齐“农业人力资本水平较低”之短,三是补齐“资源开发过度,水土污染大”之短,四是补齐“新技术、适应性农机供给不足”之短,五是补齐“农产品质量安全监管不到位”之短,六是补齐“农业支持保护制度与政策不完善”之短,七是补齐“农业行政管理体制改革滞后”之短。

为开展补齐农业现代化突出短板的对策研究,农业部党校调研组赴山东、黑龙江、江西、河南、四川、重庆、广西等7省的13个县开展了实地调研,对地方各级涉农干部和新型农业经营主体开展问卷调查,召开座谈会36次,取得有效问卷698份。

农业供给侧结构性改革要聚焦关键问题

农业“补短板”究竟“怎么补”

(一)理清农业“补短”思路

深入贯彻习近平总书记“三农”工作系列重要讲话精神,牢固树立和扎实践行五大发展新理念,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以提高农业供给体系质量效益和竞争力为核心,以构建现代农业生产体系、经营体系、产业体系为抓手,以健全现代农业制度与政策体系为支撑,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,创新“补短”方式,优化“补短”路径,全面提升农业现代化总体水平。

(二)明确农业“补短”原则

一要坚持市场主导,政府引导。真正使市场在资源配置中起决定性作用,重点防止政府职能错位、越位、不到位问题。二坚持创新引领,规范推进。创新“补短”方式,要规范和优化创新行为,防止发生“头痛医头、脚疼医脚”式创新。三要坚持有序推进,健康持续。追求“得实效、有长效”,不能只顾眼前、只看局部,防止“越补越短”。四要坚持统筹协调,重点突破。既综合施策,又重点突破,防止“眉毛胡子一把抓”。五要坚持因地制宜,分区施策。充分考虑各地各类差异,防止“一盘棋”下全国“一竿子”插到底。

(三)提出农业“补短”对策

1.统筹推进农业基础设施和高标准农田建设。首先要统筹制定“全国农业基础设施和高标准农田建设”规划,分步分区实施。其次要指导地方县市或地市做好具体规划,推动连片实施。第三要统筹使用相关财政资金。第四要探索利用财政资金撬动金融支持、连片推进的建设与管护办法与机制。

2.依托专业农户加快培养新型职业农民和农村实用人才,提升新型主体质量。首先要创新培训方式,切实提高公共资源使用效率和培训效果。其次要创新“新型职业农民培育工程”组织方式,分产业、分工种、分群体组织培训。第三要重点培养农村优秀人才,并按地区、分专业和有计划、分批次地开展轮训。

3.快速提升农业科技装备水平。首先要推动实施“重点农业科技创新行动计划”。其次要推动实施“现代种业建设行动计划”。第三要切实提高农机具供给多样性和适应性。第四要着力探索和推广一批集“水肥一体化、精量播种、保护性耕作、复式作业、深耕深松”等绿色增产模式。

4.大力推进农业资源保护与生态环境治理。首先实施“耕地和水资源质量提升行动”。其次要实施最严格的林地、湿地保护制度;加强荒漠化、石漠化和风沙源治理,保护和修复草原生态。第三要提前执行“化肥农药使用零增长行动计划”,推进农业废弃物无害化处理资源化利用。

5.加强农产品质量安全监管,推进农产品质量安全诚信体系和区域公用品牌建设。首先要倡议构建质量安全诚信体系,实施“农产品质量安全诚信行动计划”。其次要大力支持地方政府开展农产品区域公用品牌建设,加强品牌利用监管。第三要积极支持市场主体利用区域性水土、区位、人文资源优势和“互联网 ”机遇,抢占地域品牌高地。

6.健全农业支持政策体系。首先继续加大财政支农支出;优化“黄箱”政策,拓宽“绿箱”政策;明确财政资金支农的公共目标。其次加大财政撬动金融支持力度,创新信贷产品、保险产品,探索建立农业补贴、农业信贷、农产品期货和农业保险联动机制。第三要完善并严格落实农业设施用地政策。

7.改革农业行政管理体制。首先要加快农业“大部制”改革步伐,推进涉农部门职能整合。其次要整合使用涉农项目资金,增强县级政府及农业部门项目安排、资金使用权限。第三要改革农业公共管理绩效考核制度,制定具有农业公共管理特点的绩效考核办法。

农业“补短板”需要“补什么”

在确切意义上,农业供给端的改革应当是由需求端导向和推动的。当前,我国城乡居民正在发生十分显著的消费需求升级,对农业供给端的影响重大而深远:一是农产品从数量消费向数量消费与质量消费并重转变,农产品需求差异化日益明显,消费者更加注重农产品的品质和安全。二是农产品从单一产品消费向产品消费与服务消费并重转变,农业的多功能拓展不断深化,观光农业、休闲农业、体验农业、康养农业、创意农业等新的业态不断成长。这两方面的消费需求升级,已成为我们推进农业供给侧结构性改革的重要机遇和驱动力。

认清农业“短板”的基本类型

一方面是需求快速升级,另一方面是供给严重错位,从根本上看,农业供给侧结构性改革就是要打破供给端存在严重制约的体制和政策束缚,通过制度创新和政策突破,推动农产品供给适应不断发展变化的需求。因此,把我国农业面临的所有发展问题,无所不包地纳入农业供给侧结构性改革范畴是不恰当的,把农业发展问题简单地与改革问题相混淆,不仅可能弱化改革强度甚至偏离改革主题,而且还会导致实践中假改革和伪改革现象蔓延,致使农业供给侧结构性改革难以实现预期目标。当前来看,急需从供给端突破的改革任务集中在以下3个方面:

农业“短板”是影响农业发展速度与水平、质量与效益的抑制性因素。实地调研显示,地方各级涉农干部和新型主体反映的农业“短板”主要有4种类型:要素数量型,如农业人口多、自然资源少、基础设施差等;要素质量型,如劳动力年龄、知识老化、土地质量较差、生态环境污染、技术与装备落后等;要素配置型,如农地经营规模小、生产成本高、产业发展不足等;体制政策型,如农业公共管理不规范,农业公共政策、法律和制度体系不健全等。

一是优化产业结构的改革。我国农产品生产的区域结构、产品结构、品种结构和品质结构都面临着优化提升的紧迫任务,关键在于,当前农业产业结构面临的问题不是数量或者布局的简单调整就能予以解决的,各地在结构调整优化中普遍存在的农业产业短期化和同构化现象,背后大都出于地方政府过度行政干预的深刻诱因。非市场化的产业结构调整方式已带来一系列现实矛盾和潜在风险。因此,优化产业结构的重点和难点依然在改革方面,要从农业要素配置方式改革、农业经营方式改革、农业投资体制改革等方面发力,在进一步激活生产要素和校正支持政策的基础上,加大力度培育适度规模的新型经营主体,构建以市场化配置资源为主导的产业结构优化升级新动能,以更加规范的市场化制度和更加合理的产业政策支持新的经营主体、新的产业业态、新的发展方式。

判断农业“短板”的调研依据

二是降低生产成本的改革。生产成本高企已经成为农业产业竞争力下降和农民增收困难的重要影响因素,其中,土地成本、人工成本和融资资本不断上涨是最为突出的矛盾。值得关注的是,我国土地流转价格不断上升同普遍的土地粗放利用及撂荒面积增长并存,并非严格意义上的土地供不应求推动。在同一区域,规模不等的土地流转方式甚至存在显著的流转价格差异。虽然从短期看土地流转价格上升有利于农民增收,但现实中不赚钱也愿付高租金的涉农企业,或者靠政府财政补贴弥补,或者能够获得利益更大的项目资金支持,由于不充分考虑投入产出,非市场化运行导致农业项目的成功率较低,一些涉农企业进入农业领域的动机不纯,欠下土地租金和农民劳务费“跑路”的现象时有发生,最终遭受损失的仍然是农民。因此,建立和完善更完备的土地流转市场,支持入股、托管、代耕等更加多样化的低成本流转土地方式,以服务规模弥补土地规模的制约,无疑是降低土地成本改革的最主要方面。同理,人工成本过高虽然有劳动力不足的直接诱因,但社会化服务体系发展严重不足应是更关键制约,而融资成本较高则是农村金融和保险体系改革滞后的必然结果。因此,以深化改革为主线构建更有效率的农业社会化服务体系和农业金融保险体系,同样是降低农业生产成本改革中十分重要的内容。

为准确掌握农业短板“突出程度”,调研组列举了16个可能影响农业发展的“短板”因素,要求受访者依其对“短板”因素“突出程度”的认识,在“1-10分”区间内从高到低打分,分值越高表明“短板”越突出。结果显示:

三是补齐发展短板的改革。我国农业虽然总体上实现了较快发展,从传统农业向现代农业转型的步伐不断加快,但3个方面短板制约仍十分明显,亟待补齐补强。首先,农业发展中人力资源短缺问题全面显现。我国农村人口老龄化的问题比城市更为突出,未富先老的矛盾十分尖锐。农业劳动力从老龄化向高龄化的快速发展,不仅直接推高农业人工成本,而且促使老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变、向自给自足转变,结果是农业的兼业化和粗放化不断发展,“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。补齐农业人力资源短板,构建城乡劳动力双向流动机制,已经成为关系农业现代化发展全局的重大问题。其次,农业基础条件较差的制约日趋显现。现有农田基本建设模式的建设目标和对象存在偏差、建设成本较高、难以建立内生性后续管护机制等弊端已经显现,必须以更具规模理性的新型经营主体为主要对象和以自主参与为基本方式,重构农田基本建设模式,有效改善农业基本生产条件。再次,农产品质量安全和农业生态环境治理的紧迫性日益突显。未来农业的发展方向必然是绿色、健康、安全的高品质农业,但就现实看,我国农业生态环境恶化问题仍然突出,农产品质量安全隐患犹存,要以深化改革为手段构建新的发展型农业生态系统,以建立可追溯体系为重点保障农产品质量安全,通过改革补齐农业可持续发展短板。

16个“短板”因素平均得分在6.3-7.8分之间,均高于5分,说明都是受访者认为的影响农业发展的“短板”因素。其中,影响程度“非常突出”的有5个(平均分7.8-7.5):高标准农田比例低,农业基础设施落后;人多地少,经营规模小;金融、社会资本“支农”不够,投入不足;劳动力年龄、知识老化,普通农户种养水平低;资源开发过度,水土污染大。影响程度“突出”的有9个(平均分7.4-6.5):财政支农力度小;农村二三产业落后;新型主体质量不高;“优质”农产品不“优价”;农产品质量安全监管不到位;市场体系不健全;社会化服务不足;新技术、适应性农机供给不足;农产品进出口调控不利。影响程度比较突出的有2个:农业行政管理体制改革滞后;农业政策、法律和制度体系不健全。

农业供给侧结构性改革要瞄准六大突破点

农业“补短板”应该“谁来补”

一是强化农业经营体系建设。分散的小农户经营难以承担起农业供给端优化产业结构的重要任务,必须全面创新农业经营体系,实现对农业转型升级的基础性制度支撑。首先,要以进一步深化土地三权分置改革为基础,加快培育种养大户、家庭农场、农民合作社等更稳定和更具规模理性的新型农业经营主体。其次,要通过健全培育体系、建立资格制度和完善支持政策,开放性地培养造就高素质的新型职业农民队伍。再次,要强化政策支持,进一步促进服务主体多元化、形式多样化、运行市场化,加快建立和完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。

解决了需要“补什么”的问题,但并不是所有需要补的“短板”都必须补、能够补。必须在甄别“短板”性质、确定“应补”范围基础上,解决“谁来补”的问题。

二是优化农业支持政策。实施农业供给侧结构性改革要完成调结构、降成本、补短板等目标任务,都必须依靠农业支持政策,关键要在两个方面实现突破。一方面是优化财政投资体制,以新型经营主体为政策支持重点,提高财政支农政策的精准性和有效性,强化对重点领域和关键环节的政策支持。另一方面是建立和完善涉农资金整合平台,构建财政支农项目与新型经营主体的直接对接机制,有效提高财政资金投资效率。

甄别农业“短板”性质

三是调整粮食安全战略。保障粮食供给基本安全,是推进农业供给侧结构性改革必须坚持的底线。在新形势下,粮食供求弱平衡和紧平衡将成为常态,以农户为主的“分散化”粮食安全保障模式将越来越难以为继。因此,必须因势利导及时调整粮食安全战略,以粮食优势产区为重点,以粮食专业大户、粮食家庭农场、粮食专业合作社为主体,依靠适度规模等优势,逐步向区域化集中式的粮食安全模式转换。

调研发现,尽管受访者把16个可能性“短板”都认定为影响农业发展的突出“短板”,但是受访者也普遍反映,有些现实“短板”是“很难补”的,有些是不能“直接补”的。比如,影响“生产体系”构建的“土地资源少”短板,作为不可再生资源是“很难补”甚至根本“无法补”的;影响“经营体系”构建的“农业人口多”“农地经营规模小”等短板,属于需要采取间接、迂回的“补短”方式、长时期才能解决的,不宜采取“快速”“强行”补短方式。

四是建立农业绿色发展机制。大力拓展生态农业和循环农业等新的发展路径,实现保护与利用并重,兼顾保障优质农产品产出、确保农产品质量安全、优化农村生态功能的多元发展目标。全面实施农业标准化战略,突出优质、安全、绿色导向。在提高农业生态环境质量、提升资源利用效率、减少农业面源污染、健全农产品质量安全体系等方面实现重大突破。

确定农业“补短”主体

五是创新农田基本建设模式。合理调整农田基本建设的目标取向,在增加耕地数量和提高耕地质量的同时,更加重视改善机械化、设施化等生产条件,通过土地田形调整、建设高标准田间道路和配套沟渠等措施,为现代农业发展奠定重要的生产基础。合理调整农田建设的招投标制度,将新型经营主体直接纳入项目建设主体,通过农民主动和全程参与,不仅保证农田基本建设项目决策更合理,实施更顺利,成本更低,效率更高,而且有助于构建农田建设项目最为缺乏的后续维护管理机制。

党的十八届三中全会强调要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,与当今比较流行的“新公共管理理论”倡导的理念基本一致。其理论要义是,政府与市场不是此消彼长的关系,而是有机统一、优势互补、相辅相成的;市场决定性作用的着力点就是“资源配置”,政府作用的着力点就是弥补市场失灵,并制定规则、维护公平。这一理论不仅为“补短板”提供了基本思路和具体方法,重要的是解决了“谁来补”的主体性问题。属于市场配置资源的“短板”问题,应该交给市场去“补齐”,如农村二三产业落后;新型主体质量不高;“优质”农产品不“优价”等。单靠市场难以“补齐”的农业短板,应该交给政府去解决,或者在政府的支持引导下,由市场组织或者第三方组织解决。

六是进一步深化关键性改革。我国推进农业供给侧结构性改革必须坚定不移地走深化改革之路,通过制度突破有效激发农业供给端的内生动力。一方面,着力破除妨碍农业资源要素优化配置的体制障碍。加快农村土地三权分置改革和农村集体产权改革步伐,健全农村产权交易市场,促进农村资源要素实现更高效率和更高效益的优化配置。另一方面,进一步深化农村金融和农业保险制度改革,探索构建与现代农业高投入、高风险特征相适应的农村金融保险制度。

明确政府“补短”责任

(作者单位:四川省社会科学院)

政府补齐农业“短板”的主要责任包括:一是补齐“中低产田比例大,农业基础设施落后”之短,二是补齐“农业人力资本水平较低”之短,三是补齐“资源开发过度,水土污染大”之短,四是补齐“新技术、适应性农机供给不足”之短,五是补齐“农产品质量安全监管不到位”之短,六是补齐“农业支持保护制度与政策不完善”之短,七是补齐“农业行政管理体制改革滞后”之短。

责任编辑:高雅

农业“补短板”究竟“怎么补”

理清农业“补短”思路

深入贯彻习近平总书记“三农”工作系列重要讲话精神,牢固树立和扎实践行五大发展新理念,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以提高农业供给体系质量效益和竞争力为核心,以构建现代农业生产体系、经营体系、产业体系为抓手,以健全现代农业制度与政策体系为支撑,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,创新“补短”方式,优化“补短”路径,全面提升农业现代化总体水平。

明确农业“补短”原则

一要坚持市场主导,政府引导。真正使市场在资源配置中起决定性作用,重点防止政府职能错位、越位、不到位问题。二坚持创新引领,规范推进。创新“补短”方式,要规范和优化创新行为,防止发生“头痛医头、脚疼医脚”式创新。三要坚持有序推进,健康持续。追求“得实效、有长效”,不能只顾眼前、只看局部,防止“越补越短”。四要坚持统筹协调,重点突破。既综合施策,又重点突破,防止“眉毛胡子一把抓”。五要坚持因地制宜,分区施策。充分考虑各地各类差异,防止“一盘棋”下全国“一竿子”插到底。

提出农业“补短”对策

1.统筹推进农业基础设施和高标准农田建设。首先要统筹制定“全国农业基础设施和高标准农田建设”规划,分步分区实施。其次要指导地方县市或地市做好具体规划,推动连片实施。第三要统筹使用相关财政资金。第四要探索利用财政资金撬动金融支持、连片推进的建设与管护办法与机制。

2.依托专业农户加快培养新型职业农民和农村实用人才,提升新型主体质量。首先要创新培训方式,切实提高公共资源使用效率和培训效果。其次要创新“新型职业农民培育工程”组织方式,分产业、分工种、分群体组织培训。第三要重点培养农村优秀人才,并按地区、分专业和有计划、分批次地开展轮训。

3.快速提升农业科技装备水平。首先要推动实施“重点农业科技创新行动计划”。其次要推动实施“现代种业建设行动计划”。第三要切实提高农机具供给多样性和适应性。第四要着力探索和推广一批集“水肥一体化、精量播种、保护性耕作、复式作业、深耕深松”等绿色增产模式。

4.大力推进农业资源保护与生态环境治理。首先实施“耕地和水资源质量提升行动”。其次要实施最严格的林地、湿地保护制度;加强荒漠化、石漠化和风沙源治理,保护和修复草原生态。第三要提前执行“化肥农药使用零增长行动计划”,推进农业废弃物无害化处理资源化利用。

5.加强农产品质量安全监管,推进农产品质量安全诚信体系和区域公用品牌建设。首先要倡议构建质量安全诚信体系,实施“农产品质量安全诚信行动计划”。其次要大力支持地方政府开展农产品区域公用品牌建设,加强品牌利用监管。第三要积极支持市场主体利用区域性水土、区位、人文资源优势和“互联网 ”机遇,抢占地域品牌高地。

6.健全农业支持政策体系。首先继续加大财政支农支出;优化“黄箱”政策,拓宽“绿箱”政策;明确财政资金支农的公共目标。其次加大财政撬动金融支持力度,创新信贷产品、保险产品,探索建立农业补贴、农业信贷、农产品期货和农业保险联动机制。第三要完善并严格落实农业设施用地政策。

7.改革农业行政管理体制。首先要加快农业“大部制”改革步伐,推进涉农部门职能整合。其次要整合使用涉农项目资金,增强县级政府及农业部门项目安排、资金使用权限。第三要改革农业公共管理绩效考核制度,制定具有农业公共管理特点的绩效考核办法。

(农业部党校调研组,执笔:朱守银 刘红岩 薛建良 赵军洁)

责任编辑:赵宇恒

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